信用監管視角下的我國信用體系完善

核心提示:在國務院深入推進“放管服”改革大背景下,市場活力進一步激發和釋放,為進一步落實放管結合、寬進嚴管,對監管機制的創新和完善提出更高的要求,信用在其中起到基礎性、通用性和泛在性作用,是轉變政府職能、實現事中事后監管的關鍵。

當前,信用的社會價值逐漸引起重視,其對于社會主體、市場經濟乃至整個社會都極為重要。

黨的十八大以來,社會誠信及信用建設得到高度重視,國家宏觀戰略層面的重要論述和重大部署,為社會信用體系建設的推進指明了方向。為建立良好的信用秩序、引導和管理社會主體誠實守信,信用監管應運而生。

黨的十九大做出“深化商事制度改革”和“完善市場監管體制”的重大決策部署,旨在實現事中事后監管,建立以信息收集為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管機制。信息公示制度既是信息收集的平臺,又是信用監管的依據。

在國務院深入推進“放管服”改革大背景下,市場活力進一步激發和釋放,為進一步落實放管結合、寬進嚴管,對監管機制的創新和完善提出更高的要求,信用在其中起到基礎性、通用性和泛在性作用,是轉變政府職能、實現事中事后監管的關鍵。

一、信用體系的基礎理論

信用是保障市場經濟有效運行的基石,滲透于社會經濟的各個領域。隨著技術的發展和知識經濟時代的到來,經濟交往的范圍、規模和頻率日益擴大,隨之而來的不確定性和風險也在逐漸增加。良好的信用秩序既能降低交易成本,又能減少交易風險。

(一)信用法律制度

廣泛的商事經營和交易活動必然產生錯綜復雜的信用關系,對此需要不同性質的具體法律規范加以調整,具體包括:

一是信用權法律制度。即在確立信用權的概念基礎上,對信用權的取得、行使、轉讓、救濟等做出明確的規定。

二是信用保有和維持法律制度。即交易當事人保持其信用形象的完整性和公眾對其信賴的不斷強化的制度。

三是信用服務法律制度。即調整當事人在征信、信用評估、證信、信用咨詢等活動中所發生的經濟關系的法律規范的總和。

內容上包括信用服務機構的組織形式、設立條件、程序和法律地位;信用評估和提供其他信用服務的原則、標準和方式;委托方與受托的信用服務機構之間的權利義務和法律責任。

四是信用公示法律制度。

五是信用交易法律制度。對于借助于締結債務合同和信用工具而實現的信用交易進行規范。六是信用救濟法律制度。即當交易主體的信用完全喪失或受到損害時,如何退出市場或恢復信用的制度。

市場監管面向零散的市場主體和市場活動。依法監管是信用監管法治化的初級形態,主要是實現信用監管有法可依,使信用監管于法有據;

而良法善治是信用監管法治化的高級形態,即根據監管效果,調整監管方式,完善相關法律法規,縮小改革理想和實施情況的差距,推動信用監管的有效實現,促進企業誠信自律,營造公平競爭市場環境。

(二)信用體系完善的必要性

信用監管是政府為了推進企業誠信制度建設,依據相關法律法規,運用信息公示、信息共享、信息約束等手段,通過相應的激勵、警示、懲戒制度,對社會主體的信用狀態進行監督、規范、控制和調節等活動的總稱。

信用監管是一種新型監管方式,不同于以往的事前監管,其是以信息公示為重心的后端監管模式,是長效監管機制的重要突破口。

信用監管是一個復合概念,包括信用記錄和失信用記錄的應用。信用記錄和失信記錄應用的良好運行需要積極推進信用體系建設,保障系統安全穩定運行,加快系統升級優化。這對于切實維護信息主體合法權益,充分發揮信用監管的作用具有重要作用。

信用監管的實現,需要推進和完善全國統一的信用信息體系。

首先,信用體系是商事制度改革的必然要求,依靠傳統的管理方式無法實現向社會公共服務方式轉變;

其次,信用體系是市場經濟秩序的根本保障,在信用經濟時代,社會經濟活動建立在錯綜復雜的信用關系上,市場化程度對信用體系的健全提出更高的要求;

信用體系是社會和諧的有力支撐,社會和諧的基礎是信任紐帶,完善的信用體系有利于市場主體培養誠信意識,進而有利于構建誠實守信的和諧氛圍。

二、我國信用體系的現狀與問題

隨著我國經濟市場化程度的加深,加快企業和個人征信體系建設已經成為社會共識。2014年6月,國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》,開啟了社會信用體系建設新的發展階段。

信用信息包括身份信息、商業信用記錄、社會公共信息記錄和特別記錄等方面,信息分散在銀行、工商、稅收、財政、海關、公安、質監、社保、公用事業、法院等部門,而我國尚未制定統一的信用信息采集、整理、保存、加工和提供標準,信息互聯互通存在障礙,“信息孤島”和“數據煙囪”相生。

全國統一的信用信息體系和平臺建設面臨多重困難,進展極為緩慢,這就使得信用監管應有的震懾力無法發揮。具體而言,我國信用體系面臨以下問題:

(一)公示信息缺乏全面性

數據共享是業務協同和信息全面的前提,目前部門間信息互聯共享率不高,信用信息割裂現象導致社會主體信用檔案無法完整,“信息孤島”現象較為嚴重。

在司法領域,為推進社會信用體系建設,對失信被執行人進行信用懲戒,促進其自動履行生效法律文書確定的義務,最高人民法院制定了《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》,自2013年10月8日起向社會開通“全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢”平臺。

在金融領域,由人民銀行征信中心主導的全國集中統一的個人信用信息基礎數據庫于2006年1月建成并正式運行,其信息來源主要是商業銀行等金融機構,收錄的信息包括企業和個人的基本信息、在金融機構的借款、擔保等信貸信息以及企業主要財務指標。

在行政領域,為推進商事制度改革,經國務院批準建設的國家企業信用信息公示系統于2014年2月上線運行。公示的主要內容包括市場主體的注冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰、抽查結果、經營異常狀態等信息。

此外,2015年6月上線的“信用中國”網站,由國家發展改革委、人民銀行指導,國家信息中心主辦,旨在成為政府褒獎誠信、懲戒失信的總窗口。當前,企業和個人信用信息平臺多足鼎立狀態還將在一定時期存在。

(二)信息挖掘程度不高,應用場景不足

首先,不論是政府還是企業都未形成主動核查和使用企業公示信息的規范和習慣,究其原因,主要是因為目前法律規定強制性不夠,缺乏強有力的制度保障;且信息公示指標范圍過窄,信息指標不能全面反映企業的信用狀況;失信懲戒力度不夠,目前的法規規章沒有具體、完善、強制性的懲戒措施,信息使用、信用監管約束缺乏載體。

其次,對信用信息進行有效挖掘的前提是信用評價的客觀和全面,信用評級是政府管理,企業交易和投資的重要依據,也是個人的重要信用身份。信用評級對于市場監管、市場交易的開展、增強市場主體及社會成員誠信意識都具有重要作用。

而目前,信用評級在我國市場監管中的應用較為不平衡,相較于金融市場監管,在商品市場監管中的應用顯得不足。而在金融市場監管中,也存在信用評級對象及范圍有待擴大、忽視信用評級和過分依賴信用評級的問題。

(三)信用意識不強

多數企業自覺公示意識不強,未能充分認識到公示信息的意義和不依法公示的后果。分析其原因:一方面,是我國誠信道德建設滯后;另一方面,是信息的不對稱提高了信用風險。

三、域外信用體系經驗借鑒

征信構是發源于發達國家的一種國家社會治理體系,西方大部分發達資本主義國家在20世紀80年代紛紛建立起各自的國家征信機構。

美國是當今世界上社會信用體系最為完善的國家之一。而英國則是最早建立征信系統的國家,相較于中國第一家第三方評級機構的成立早了大概150年。

(一)美國征信系統的發展歷程和運作方式

美國信用體系發展經歷三個階段:

一是信用行業自由發展階段(1837—1955年),在這一階段規制信用行業的信用法規尚未制定和出臺,信用交易和信用服務行業完全在市場的調控下發展,并逐漸出現了個人隱私如何保護、是否誠信發放貸款等問題;

二是信用行業規范確立階段(20世紀六七十年代),1970年美國《公平信用報告法》的出臺,標志著信用行業開始在法律的規制下發展;

三是信用行業快速發展階段(20世紀70年代之后),信用服務業逐形成完整產業結構,包括資信調查、信用產品開發、信用產品應用、信用管理服務等部分。

美國征信系統的完善是一個漫長、逐漸完善的過程。美國的社會信用制度的完善得益于美國社會信用體系框架的建立。

第一,美國具有完善的信用服務業法律管理體系。美國制定了關于信用制度的完備細致的法律,覆蓋了產品從生產到使用的各個環節。

如美國出臺《公平信用報告法》《平等信用機會法》《格雷姆里奇比利雷法》等數十部法案,來規制信用產業的發展。

同時美國諸多法律更站在消費者的角度上,保護消費者的權利,如《美國誠實借貸法》《美國公平信用結賬法》也是更多地考慮保護消費者的利益,對商業銀行以及其他信用機構的授信業務進行更加嚴格的規范,要求授信機構對信用交易條款履行披露義務。

第二,美國實行市場主導為主、行業協會為輔的運作模式。美國是以市場自發形成的征信企業為主導的商業化征信評級體系。企業征信領域的鄧白氏公司,個人征信領域的伊科法克斯、環聯、益百利公司,以及資信評級領域的穆迪、標準普爾公司都是具有世界影響力的美國信用服務企業。

這一模式深深地體現著美國風格,由市場調節來實現征信系統的建設和完善,無需政府財政的資金支持,能夠更好地滿足社會需要。

同時,美國建立了行業自治組織,全國信用管理協會(簡稱NACM)、信用報告協會(簡稱CDI-A),這些協會為征信領域提供入職門檻,加強專業教育來提高工作人員素質,并且通過發行刊物,舉行學術交流活動等方式規范技術要求,增強行業之間的交流與合作。

第三,建立完整的信用監管體系。除了行業自治組織以外,美國的聯邦貿易委員會肩負起監督和對違法行為進行制裁的作用,作為主要監管部門。

首先,起到信用監督和執法的作用,其內容主要包括將經濟生活中發生的失信行為的影響力盡可能地擴大,讓其失信行為對其社會行為產生負面影響,從而引起社會成員對失信行為的重視與避免;

其次是司法配合,美國通過“社會安全號”將信用分數與個人銀行賬號、稅號、信用卡號、社會醫療保障號掛鉤,使得信用記錄差的個人在信用消費、求職等方面受到很大制約。

(二)歐盟信用體系的建立

歐盟與美國市場主導下的信用評級體系不同,歐盟是隸屬于中央銀行管理的公共信用機構,是非營利性的。其代表國家是法國。

20世紀80年代以前,歐洲并沒有信用評級體系這一說法,其建立信用評級體系的初衷是為了吸引美國投資者,由于該體系并非市場發展的產物,所以大部分國家信用評級體系的建立是在政府主導下完成的。

以法國為例,法國的信用評級是由管理當局直接推動的。法國政府希望擴展和完善資本市場,拉動美國對本土的投資,于是就把信用評級作為政府發展戰略的一個重要內容。法國的證券發行都必須由具有政府認可的資信評估資格的評估機構進行信用等級評估,否則發行公司不能進行投資活動。

同時信用評估機構是否具有評估資格也由政府進行判定,外國投資者或是投資機構想要進入當地的資本市場,必須經過信用評級并達到相應的標準,信用評級已經成為法國資本市場準入和投資的固定規則。

(三)英國信用體系的建立

最早提出建立信用評級體系的英國,已經成為一個典型的征信國家。在英國境內,在不需要披露和外部授權的情況下,有關部門可以快速地取得一家企業的信用等級和資信背景調查報告。

政府當局通過對公布的經過認可的信用機構評級名單的方式來實現對信用評級機構的管理,讓投資者可以放心地依賴當局發布的名單。

英國主要有三家信用評級公司,以艾克飛信用咨詢公司為例,該公司的主要業務是提供企業信用等級和個人信用信息,同時也包括提供預測分析、技術及軟件支持和風險管理。在艾克飛公司的所有信息中,接近80%為個人信息,剩余部分為企業信息,所有信息均實行計算機管理,可以更快地進行更新和追蹤大宗現金交易。

英國有6000萬消費者,艾克飛公司擁有其中2000萬消費者群體。英國的信用體系中還有負責信用控制的中央銀行和負責信用監管的信息專員辦公室。英國經濟的平穩增長和相對完善的信用機制使得信用評級在其復雜的金融市場和投資者中發揮著非常重要的作用

四、我國信用體系的完善路徑

(一)完備的信用法律法規體系是社會信用體系健康發展的基礎

信用等級評價制度需要法律法律和制度建設的保障,要梳理和總結發達國家的成功經驗和失敗案例,在確立建設信用評級系統的同時,結合中國特色社會主義市場經濟的背景,盡快研究和制定信用等級評價體系的相關配套法律法規、政府規章。

并且實現與現行法的配套銜接,在實踐和試點中發現法律法規和政策的不足,通過制定規章和其他規范性文件盡可能地涉及并規制信用評級體系的各個方面,例如在完善評價體系的同時,注重對公民個人隱私的保護,保證信用信息在陽光下流通,減少隨之衍生的灰色交易。圍繞評價體系工作可能涉及的各個環節和重點領域,形成保障和促進評價工作的整體性的相對完備的法律法規體系。

(二)建立協同治理體系

就如前文所述,美國是市場主導下的引用評級體系,而歐盟是由政府當局主導設立的,中央銀行為主要負責機構的評級體系。相較于中國的政治經濟體制而言,對后者的借鑒更適合中國的國情。構建以政府、市場和行業自律組織共同參與的信用評級協同治理模式。

政府完善管理立法、建設規制信用體系建立和運行的基本法律制度、完善信用信息共享與服務管理立法。在政府主導下將大數據運用于信用評價體系中、引導其他治理主體發揮監管作用。

市場以法律責任為約束,以市場需求主要導向,促進信用服務、信用評價、信用產品的蓬勃發展和良性競爭。

行業自律組織依照法律制定行規公約,在信用普法、維權協助、輿論監督等方面發揮協作作用。

政府、市場和行業自律組織共同參與社會信用治理,各擔權責,各自權責,互為補充,溝通協作,形成運行有效的社會信用協同治理體系。

(三)設立合理的聯合獎懲機制

我國社會信用基礎脆弱,在經濟關系中,沒有形成良好的“守信、重信”的社會風氣,失信被執行人、失信企業等事情處處發生。歸其原因有兩個:

一是基礎信用制度缺乏,尚未建立完善的信用記錄、征信組織和監督制度,無法對信用主體行為進行有效監督;

二是信用懲罰機制缺乏,意圖用內在的道德觀念來約束行為人的失信行為,沒有形成對失信行為嚴厲懲罰的強有力的外部約束機制。

這些導致整個市場的信用需求嚴重不足。對于失信行為沒有深刻地認識和敬畏,導致我國的社會信用體系始終是說在嘴里,寫在紙上,沒有落實到行動中。

要提高全社會的信用意識,實現信用社會的建立,就必須建立信用信息跨部門跨領域共享機制,并且隨之完善失信人或失信企業懲戒機制。將信用等級的評價結果與單位獎懲、購房貸款、從事各種發行行為或者投資行為相掛鉤。

由于種種原因,我國出現的信用危機,嚴重地危害經濟發展和人們的社會生活。著力推進本地社會信用體系建設對于保障道德、促進社會和諧進步意義重大。

搭建起一套完善的市場信用體系,盡可能地減少企業道德不良行為的發生,逐步提高企業經營者自覺抵制與抗拒違法行為的意識,讓誠信經營與商業道德成為日常經濟交往的行為準則。

只有將市場信用體系建設作為治理市場失范行為的重要手段,才能開創人人重道德、守信用的和諧氛圍,這對于最終構建和諧社會極具重要意義。


來源:《哈爾濱師范大學社會科學學報》2019年第5期

(作者:林浩鼎,北京大學法學院博士研究生)


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