營商環境評估:國際借鑒與中國特色

2018年11月28日,國務院召開常務會議,決定中國開展營商環境評估。全面、客觀、動態地評估營商環境,是建立科學的績效評價體系,推動地方政府進行營商環境改革的重要抓手,也能為企業的投資決策提供參考。中國經濟發展階段的特殊性,決定了營商環境評價不能照搬國外的標準,需要結合中國的實際,構建中國特色的營商環境評價體系和評價方法。

  開展營商環境評價,將營商環境改革推向縱深

  經濟高質量發展需要充分激發各類市場主體的活力。對內,優化營商環境就是解放和發展生產力。當前中國正處于新舊動能轉換的關鍵期,新經濟是未來推動經濟增長的新引擎.激發新經濟的活力,不能再單純依賴 “三通一平”的硬環境,必須有新思路、新辦法,依靠市場化、法治化、國際化的營商環境,在人才環境、技術創新環境、市場文化環境等軟環境方面實現新的突破,為新供給、新動能的壯大與時俱進地創造綜合的營商環境。

  對外,優化營商環境就是增強國際競爭力。中國一直致力于加大開放力度,目前正在從供應鏈領域的融合,向更深層次的制度接軌過渡。營造國際化營商環境是擴大對外開放基礎,穩定透明可預期的營商環境是吸引外資來華投資的重要保障。

  進行客觀公平的營商環境評價,是建設和優化營商環境的基礎。對于企業來說,營商環境評價是投資決策的重要參考。國內外企業在選擇投資地的時候,常常因為缺少對一個地區營商環境的全面評估,而在實際決策中受到經驗、特殊事件或片面報道的影響,從而影響了決策,誤導了投資。全面、客觀、動態、準確地反映地區優化營商環境的工作進展和實際效果,有利于讓企業的投資選擇回歸理性。

  對于政府來說,營商環境已成為決定城市競爭力的重要因素。以提升和改善營商環境作為地方政府的政績指標之一,既能夠推動地方經濟高質量發展,同時又是不過度干預市場的最佳切入點。營商環境評價的核心價值不僅在于排名結果,更在于通過分析各地分項指標的得分和分布情況,為地方政府補短板、精準施策提供政策決策參考。以評促建,引導形成優化營商環境的良性競爭,將營商環境改革推向縱深。

  營商環境評價的國際借鑒

  世界銀行是最早進行全球營商環境評價的機構,從2003年起,每年發布《Doing Business》報告,衡量全球范圍內190多個經濟體的營商環境變化。在每個經濟體中,選取1-2個商業城(600306)市作為該經濟體營商環境的代表,通過一定的規則對營商環境進行年度測評、打分和排名。

  評價方法上,世界銀行的營商環境評價采用標準化的案例,通過調查問卷的方式獲得數據,邀請4萬多名專業人士參加調查,全部為主觀數據。指標設計上,主要包括開辦企業、辦理建筑許可證、獲得電力供應、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、破產、勞動力市場監督等十一個二級指標,其中勞動力市場監督不納入排名,其指標評價的關注重點主要為相關事項的流程、成本和耗費時間。

  綜合來看,國際營商環境評價起步早,研究方法不斷改進,積累了一定的評價經驗,有以下四點值得借鑒。第一,基于企業視角確定評價指標。世界銀行的營商環境評價站在企業的視角,從企業的全生命周期出發,關注企業從開辦、經營、到退出過程中所涉及的領域,指標變動能夠反映出相關事項用時、流程或成本的改善情況。

  第二,采用標準化的案例,同一指標在不同國家具有可比性。世界銀行對于不同國家營商環境的調查,均采取標準化的統一案例,從而保證指標之間的可比性更強,60%以上的問題都是基于法律制度的解讀,盡量減少由于被調查者對于指標理解的不一致,而造成的調查誤差。

  第三,營商環境評價采取第三方評估的方式。國際營商環境評價目前通過世界銀行,作為第三方評估機構的方式進行,同時也充分調動了行業協會、智庫、咨詢公司等中介機構的資源。其評估的結果供各個地方政府和企業參考,不代表任何政治偏好,企業和地方政府的使用彈性較大。

  第四,評價結果應用到了實踐改善當中。從2003年到2019年,世界銀行發布報告的16年中,共推動了各個經濟體3500多項的營商便利度的優化,使得很多經濟體在企業開辦時間、企業開辦成本等方面有了明顯的改善。

  世行營商便利度評價的局限

  目前世界銀行的營商環境評價有很多值得借鑒的地方,同時也有一定的局限性。第一,世界銀行營商環境評價以企業為研究視角,但評價方式卻不能很好反映企業的直接訴求。面對190多個評估對象,世界銀行很難覆蓋到所有經濟體的代表性企業,主要通過外部觀察為主的方式,以行業律師、法官、會計師、學者以及部分政府官員等作為調查對象來獲取數據,并沒有捕捉到企業家的切身感受和直接的信息。

  第二,只選取1-2個城市代表一個經濟體,對于地區差異較大的國家而言,其評價會有明顯偏誤。世界銀行對于不同國家營商環境的評估均采用樣本城市的方式,中國選取了北京和上海,美國選取的是紐約和洛杉磯,日本則是東京和大阪,等等。對于各城市發展差異較大的、經濟發展不平衡的經濟體而言,其評價結果并不能全面、準確反映出一個國家營商環境的真實情況和變化。

  第三,世界銀行營商便利度的評價并不是營商環境評估的全部。世界銀行《Doing Business》報告的英文直接翻譯是“從事商業”,從企業生產經營過程的流程和環節角度,但是沒有考慮到影響企業生產經營的宏觀環境,比如政策環境、經濟環境、執法環境、文化環境、生活環境、創新環境、技術環境等,但是這些綜合環境往往是企業最為關切的。在《2019年營商環境報告》中世界銀行也明確表示“營商環境的改革不應該僅僅側重于評估中的狹義領域,而應從更全面的視角加以評估”。

  第四,世界銀行營商便利度的評價全部通過問卷調查的方式,受到樣本和被調查者主觀影響。調查均針對相關領域的專家,獲取的數據也是基于專家的專業性、經驗和主觀判斷,沒有通過客觀指標或企業回訪等方式,進行問卷調查準確性、真實性的校驗,其公正和真實程度有待加強。

  第五,世界銀行的營商便利度指標,更多地反映了工業企業對于營商環境的要求。比如,用電量是工業企業進行生產經營所需的重要基礎設施條件,用電的穩定性、可得性也是企業在新建廠房或擴大生產過程中重點關注的要素。倉庫建設的便利度、施工許可證辦理的時間等指標的考察,也重點反映了傳統制造業和傳統房地產企業對于營商環境的需求。再比如對于信貸獲得情況指標是重資產行業的主要資金來源。而對于知識產業、信息產業、文化產業等新經濟產業,其對于工業用電的穩定性、倉庫建設的需求則沒有工業企業那么強烈。而且這些行業主要以輕資產為主,很難通過傳統信貸渠道獲取足夠的資金支持,而是更多地采用風險投資、股權投資等方式。相較于傳統工業企業,新經濟企業對于營商環境有著新的要求,更關注人才環境、技術創新環境、風險哦兔子環境,以及文化環境和生活環境等。

  第六,世行營商便利度的評價重視立法,對于執法層面的關注度不足。世界銀行營商便利度的評價專注于法律的完善性,有沒有出臺相應的法律法規,但是對于法律的遵守和執行效果的評估是有限的。如果一個國家存在較多“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象,其評價的結果與企業家的實際感受就會有明顯差異。

  中國進行營商環境評估的可行性路徑

  中國進行營商環境評估既要借鑒國際經驗,同時需要考慮中國特色,反映企業現階段和未來發展的現實訴求,遵循問題導向、準確公正、簡單易行、推動改革的原則。

  第一,問題導向原則。聚焦目前企業在營商環境方面存在的問題,尤其是企業最關切的市場競爭不公平、政策不連續、政府失信、執法不公正、企業生產經營不便利、市場主體合法權益得不到保障、違規涉企收費等痛點和堵點,有重點、有針對性地確定營商環境評價指標,切實反映企業的訴求。

  第二,準確公正原則。營商環境評價結果是企業進行投資決策和地方政府優化營商環境的重要參考,需要保證評價過程公平公正,評級結果的準確客觀。

  第三,簡單易行原則。營商環境優化是一項長期系統的工程,營商環境評價將成為一項持續常規的工作,應本著確保調查工作開展簡便易行,不勞民傷財,不增加企業額外的負擔。

  第四、推動改革原則。營商環境評價的核心價值不僅在于排名結果,更在于通過分析各地分項指標的得分和分布情況,為地方政府補短板、精準施策提供政策決策參考。以評促建,引導形成優化營商環境的良性競爭,將營商環境改革推向縱深。

  本著上述營商環境開展的基本原則,中國需要探索出一個符合中國經濟發展狀況,充分反映企業訴求,綜合考慮國際對接的營商環境評價路徑。

  第一,建立企業參與營商環境評價的機制,將“市場主體的滿意度”納入到評價體系當中。

  鞋合不合適,腳最清楚。營商環境是市場主體從事經營活動的綜合環境和條件,營商環境改善的好壞,企業的感受是最重要的評價標準。營商環境評價必須囊括企業對于營商環境的滿意度評價,才能真正體現問題導向的原則。營商環境的優化不只靠數據,更需要靠口碑,關鍵看通過營商環境的優化,企業發展的痛點是不是找準了,企業經營的堵點是不是疏通了,企業投資的顧慮是不是打消了,企業發展的信心是不是增強了。

  第二,綜合考慮國際范圍內的可比性,重點體現中國特色。

  優化營商環境就是解放和發展生產力、就是增強國際競爭力。營商環境評價需要考慮國際范圍的可比性,將部分評價指標與國際對接,對標先進,找到差距。但照搬國際營商環境的指標會存在水土不服的問題,必須重點考慮中國的實際情況,體現中國特色。比如在營商環境評價中不能只要考慮立法,更重要的是評價執法的力度;不僅看政策的制定,更要看政策的實施,以及部門之間的協調;不僅體現工業企業的需求,更要體現新經濟企業對于營商環境的新要求,服務于中國經濟的高質量發展和產業轉型。

  營商環境指標構建不僅要包括企業開辦、項目審批、登記財產、跨境貿易、辦理破產等世界銀行關于營商便利度的指標,同時要重點考慮要素環境、市場環境、政務環境、法治環境、執法環境等中國營商環境的薄弱環節。

  第三,客觀指標與主觀指標相結合,相互佐證。

  受到調查樣本選擇和被調查者主觀意愿影響,是問卷調查方式本身必然存在的問題,只有通過創新評價方法,將客觀指標與主觀指標相結合,通過客觀指標或企業回訪等方式,進行問卷調查準確性、真實性的校驗,才能保證評價結果的公正準確。

  第四,地方自評與第三方評估相結合,保證客觀公平。類似于債券評級,如果讓債券發行方進行評價,難免會受到利益相關的干擾。鼓勵支持第三方評估,一方面能保證評價的客觀、公平,同時也能引導社會各界對于營商環境改善的關注。營商環境評價既包括政府本身的績效評價內容,同時也需要社會公眾的監督。建議建立“地方自評與第三方評估”相結合的長效機制,保證營商環境評價的全面、客觀、公正。

  第五,不搞突擊式或加碼式對標,營造營商環境的形成良性競爭,推動營商環境改革。優化營商環境永無止境,但營商便利度的提升需要把握一個“度”。企業開辦時間從30天壓縮到5天,對于企業來說會有明顯的獲得感,但是從5天壓縮到2天,企業的獲得感是邊際遞減的。如果把開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產等事項的時間維持在一個合理的區間,既能夠保證工作質量,又能滿足企業對于政務效率的要求。但如果花費大量的人力、物力、精力的投入,搞突擊式或加碼式對標,從數據上還在進步,但從企業的體驗上已經大幅弱化了,投入和感受不成正比,反而會造成了政府資源的浪費。提升營商便利度不是優化硬營商環境的全部,過度關注短期個別指標的國際對標,可能會延誤更層次的改革。

  第六,營商環境評價需要綜合考慮不同地區之間,以及同一地區不同年度的可比性。對于一個地區而言,同向和縱向的比較是找準自身短板,優化營商環境的重要參考。保證營商環境能夠成為改革的借鑒,指標構建必須考慮到不同經濟規模地區、處于不同發展階段地區的可比性,以及同一個地區的動態比較。這就要求在進行主觀指標調研,獲取數據的調查對象需保持相對固定,避免因被調查者變化而帶來的評價偏誤。而客觀指標則需要以相對量指標為主,通過人均、密度等相對化處理,淡化了各地人口或面積不同的影響。

  第七,《優化營商環境條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)中營商環境評價機制有待進一步明確。《條例》第一章總則的第七條中,指出“國家建立全國統一標準的營商環境評價體系,定期開展全國營商環境評價”,但沒有明確對于第三方評估和企業參與的意見。而這兩方面對于體現營商環境評價工作的問題導向、公平公正的原則具有重要意義。

  2018年11月28日,李克強主持召開的國務院常務會議,決定開展中國營商環境評價,并明確“建立企業參與營商環境政策制定的工作機制,支持開展第三方評估”。建議貫徹落實國務院常務會議的精神,將“建立企業參與營商環境政策制定的工作機制,支持開展第三方評估”表述加入到第七條營商環境評價當中。


來源:中國經濟網    本文作者:萬博新經濟研究院副院長 劉哲




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