企業守信激勵的制度框架及問題處理研究

守信激勵機制作為社會信用體系建設的核心環節,是信用體系良好運行的重要支撐,與失信懲戒機制相比,它更加積極、有效且更具良性引導作用。該機制以信用無形資產化理論為基礎,通過直接肯定社會成員的守信行為從而動態地增減社會主體的信用度,影響社會成員的活動,創造以誠為人、以信做事的社會環境。


隨著市場經濟體系的不斷完善,針對消費者的售后評價平臺以及信用評價機制的運用日趨成熟,信用積分成為企業創造更多交易量的重要抓手,全國各省(自治區、直轄市)、市定期公布轄區范圍內“誠信企業”名單,向社會公眾傳遞企業守信信息,政府的評價背書進一步增強了守信企業的市場信任度。此外,由國家發改委、中國人民銀行牽頭,中央多部門共同參與并達成的關于企業守信激勵的7個合作備忘錄共同構成了我國企業守信激勵的制度依據。


但是,我國企業守信激勵機制涉及的領域十分有限,同時企業信用信息、信用評級以及守信激勵信息披露方面存在嚴重缺陷,這反映出我國企業守信激勵機制仍不健全。所以,建設完備的守信激勵機制,大力發揮守信聯合激勵機制的正向作用,提升社會成員的守信獲得感具有重要的現實意義。


一、企業守信激勵機制的推進工具及框架

(一)現行企業有關守信激勵合作備忘錄的內容梳理

在《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》(國發〔2014〕21號)與《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號)(以下簡稱《意見》)的雙重推動下,中央相關部門聯合發布系列對守信企業進行聯合激勵所達成的協議,即合作備忘錄,旨在通過多部門共同合作對符合規定要求的企業實施多舉措的政策優惠或行為獎勵,不斷提升相關行業企業社會誠信水平。

在地方層面,少數省市依中央部門聯合激勵備忘錄倡導達成關于海關(深圳市)、環境保護(廣州市)、納稅(攀枝花市與常州市)、安全生產(青海省)等方面的聯合激勵合作備忘錄。

根據上述歸納,可以看出:

第一,目前多部門達成的對守信企業聯合激勵的備忘錄只有7項并且涉及的領域主要限于稅收、進出口(海關與進出口檢驗檢疫)、交通運輸、慈善捐贈、生產、電子認證服務。


第二,每項備忘錄的參與機構眾多,備忘錄中激勵措施涵蓋范圍較以往單個部門出臺的激勵文件更廣,這也說明符合條件的守信企業可能享受到的政策優惠更多,加之相關部門有針對性地參與不同領域的備忘錄合作,守信企業申請享受激勵措施時更便捷、高效。


第三,合作備忘錄的出臺主要由中央一級的部門和單位推動,地方層面、區域之間此類備忘錄亦處于跟進狀態,雙管齊下共同作用推動企業守信激勵機制的跨區域、跨領域聯動以及部省協同,實現激勵機制整體化推進。


從內容上看,這7項合作備忘錄中相關的企業守信機制具體運行規則在分類上大體相同,備忘錄明確規定了從守信聯合激勵對象、激勵措施與實施單位、激勵實施方式以及激勵的全周期實時管理四個方面開展企業守信聯合激勵。這四部分的板塊劃分共同構成了目前我國守信企業聯合激勵機制的基本制度框架。

(二)企業守信激勵機制框架的構建

上述相關合作備忘錄共同構成我國目前的企業守信激勵機制的政策依據,合作備忘錄企業守信激勵機制的制度安排主要從界定激勵對象、明確激勵措施、激勵實施方式以及機制動態管理入手。

1、企業守信激勵機制的激勵對象按照《意見》的規定,對守信激勵具體對象的認定主要由各個具體實施激勵措施單位在職權范圍內進行規定。根據對上述信息的歸納總結,我國企業守信激勵機制中激勵對象存在如下特點:

(1)激勵對象規定的針對性。

涉及7個領域的合作備忘錄分別明確了該領域符合規定的激勵對象。在我國尚不具備統一的征信制度背景下,合作備忘錄以該領域主管機關依相關標準確定激勵對象,便于主管機關對領域內企業信用信息核查與監測管理,降低了相關部門對企業信用信息采集、評估、共享以及更新的難度。

此外,多部門聯合激勵措施機制的應用是基于守信企業申請。合作備忘錄激勵對象的針對性規定使企業依經營范圍、經營行為等不同標準可以享受多重措施激勵。譬如,符合安全生產標準的誠信企業,當其慈善捐贈行為達到民政部門慈善捐贈守信評價標準時,該企業可以享受來自《慈善捐贈聯合激勵合作備忘錄》與《安全生產領域聯合激勵合作備忘錄》的雙向性優惠措施。這在一定程度上將增強企業對守信激勵機制的信任,引導更多企業參與守信制度建設。

(2)激勵對象認定標準的多樣性。

上述7項合作備忘錄分別由7個主管部門作為相關領域企業守信激勵主要牽頭人與負責人。根據合作備忘錄中規定以及我國系列信用評估管理辦法,我國企業守信激勵對象的界定基礎主要來源于相關部門規章中具體規定的評價標準。

由于合作備忘錄中激勵對象規定的針對性,必然使得評價標準不一。而多樣性的信用評價標準,能夠做到有的放矢,兼顧不同行業、領域的特殊性,企業也相應地或可交叉性申請多個備忘錄的激勵。

但是,在缺乏完備的一體化信用評級平臺的情況下,多樣性的部門標準致使評級信息與結果分布零散化,無形中塑造了信用評級之間的信息壁壘,加深信息不對稱,從而導致激勵對象信用評價結果適用范圍的有限性與信息成本的浪費。

對不斷拓寬業務或服務領域的現代企業來說,激勵措施依申請而獲得的特性使得企業需要把握不同信用評價標準與評級名單,有時還會涉及不同的評級結果異議申請程序,這無疑會加大企業管理的難度,抑制企業的積極性。

2、企業守信激勵機制的激勵措施

各個合作備忘錄激勵措施涉及的領域多達十幾個以上,合作備忘錄中具體措施依優惠所屬范圍標準可分為:綠色通道類;減少查驗、抽查類;優先類;簡化手續、縮短時間類;重要參考類與社會榮譽表彰類等。這體現出當前企業守信激勵措施的“多領域”“廣泛性”特征。

企業的“盈利性”標簽表明其是一個自利性組織,企業行為的做出是充分基于利益的衡量。守信優惠措施促使企業本能地比較守信收益與失信成本,加之“多領域”“廣泛性”要素的催化,企業為獲得可觀的收益,會更傾向于恪守信用。

同時,在一段穩定且健康的市場經濟發展中,給予守信主體利益的激勵與該主體信用獲得量的增加之間呈現正相關性,企業享受實在性激勵措施時又獲得榮譽。守信激勵措施的多領域實施在促使企業信用量的穩步增加后,信用量又會反哺利益激勵機制,這種良性互動使得激勵機制保持前進的動力與活力。

3、企業守信激勵機制的激勵實施方式

合作備忘錄中規定的激勵實施是由相應領域主管部門負責守信企業名單公布與更新,其他簽署備忘錄部門負責執行與反饋。相對來說,機制的實施方式規定較為簡單,只涉及通過何種渠道由哪個部門公布名單以及明確執行機關以何種方式定期反饋兩個問題。這樣簡略的規定給了參與部門較大的自由裁量權,并且對未定期反饋是否追責以及定期反饋程序披露等問題均處于不確定狀態,無法對相關部門執行情況進行監督。

4、企業守信激勵機制的動態管理

理論上來說,激勵機制的管理主要有守信聯合激勵合作備忘錄管理、守信名單管理、信息查詢、后續反饋、實時監督預警、異議處理等環節。在實際操作中,合作備忘錄將部分環節分化在其他部分而不單是集中規定于機制后續管理板塊。參照合作備忘錄機制動態管理規定,其著重點在規范相關部門實施監督與及時處理企業失信情形兩個方面。動態管理的監督上,以主管部門的實時監督與其他參與部門的日常監督為主,更強調的是政府對企業信用狀況變化的單線性監督,不涉及第三方對政府以及守信企業的監督。


二、合作備忘錄存在的問題及局限

(一)合作備忘錄所涉領域有限

雖然我國社會信用體系建設取得了重要進展,但只是在部分領域形成了守信的初步氛圍,全國范圍內的守信局面還遠未形成,我國守信激勵機制構造的首要缺陷在于囊括領域尚存可進步空間。

第一,目前已簽署信用獎懲備忘錄多達40多個,但涉及企業守信激勵的只有7個,地方省市區的聯合激勵規定推進也相對緩慢。獎懲合作備忘錄的規劃安排反映出我國信用體系建設“重懲戒輕激勵”的特點,合作備忘錄只涉及7個領域便是對“輕激勵”信用體系的深刻體現。

這說明社會成員“不敢失信”更多的是來源于失信懲戒的威懾而非守信激勵措施的引導。長此以往,會沖擊我國正處于建設期的信用體系架構,導致守信激勵機制萎縮。營造整個社會誠信局面,推動我國社會信用體系健康發展需要的是失信懲戒和守信激勵“兩條腿”的支撐,共同作用。

第二,守信激勵機制效用的體現需要以全面的守信聯合激勵規定為基礎和前提,這也是企業守信激勵制度建設的依托。合作備忘錄是以具體行業或領域為規范對象,較少的數量意味著規制領域范圍較小,守信備忘錄覆蓋領域的局部性,必然使守信激勵效果“打折扣”。

而且,我國企業守信聯合激勵采取的是政府主導驅動型模式,企業守信聯合激勵領域規定上的缺失影響守信聯合激勵的橫向聯動開展與縱向機制深入,不利于全行業多領域守信格局的建立與守信制度的完善。

第三,在供給側結構性改革的經濟新常態下,完備的信用體系會增強各行業的供給效率,提升行業有效供給的意愿和能力,為經濟擴容緩解行業供給側結構性失衡。對企業而言,作為信用體系重要分支的守信激勵在激勵領域的狹窄,必然會使短板領域的企業無法深入挖掘信用價值,吸引聚集新資源并有效整合新舊資源,實現“三去一降一補”減負目標和拓寬企業的發展空間和維度。

此外,隨著國內外經濟容量的日趨飽和,市場經濟儼然已經轉向“信用經濟”的發展方向,注重經濟質量而不是指數。七領域守信激勵措施如期施行,但其他領域的企業卻無法獲得更多優惠機會以及積累信用量,不能運用信用交易擴大市場,失去將信用量轉化為經濟效益的能力。對象無差別的守信但局部領域的激勵增添企業間不公平競爭因素,是對政府所倡導的市場經濟公平原則的破壞。

(二)激勵對象信用評級完全由政府控制的缺陷

從合作備忘錄所規定的守信企業確定標準來看,對守信聯合激勵對象的確定多數是由政府設定標準,自行確認或政府組織多方參與企業信用等級評價的模式,信用評級完全依靠政府。

我國主要依賴政府的信用評級方式的形成是因為信用體系(包括信用評級制度)產生的內生性基礎喪失而只能尋求強有力的外力推動。政府干預在信用體系快速建立的過程中成效顯著,奠定了政府在信用評級制度中主推手的地位。

但是隨著經濟高速發展以及全球經濟互聯互通,使得市場范圍不斷拓寬也愈加復雜,對政府能力提出了更高要求,如及時掌握市場經濟信息并快速予以篩選。同時,政府作出對守信企業給予激勵的決定可以真實地為企業帶來經濟利益,這就要求作為激勵的基礎——“守信企業”的認定應該更加謹慎、可靠且能實時更新。

而政府固有弊端的存在,如市場敏銳度不高、靈活應變度不夠等缺點,加上政府主控下的信用評價制度一般實行年度評級,嚴重滯后于市場信息的變化,無法達到“守信企業”界定的標準。

作為市場產物的信用評價,意味著信用評級制度良好效果的長效發揮最終需要與市場相結合回歸到市場化的運作中。所以培育并發展健全的信用評級制度乃至信用體系,市場不應只是處于簡單的信息供給而政府處于單方的信息接收且掌握認定的角色。原有完全由政府掌控信用評級制度在保障政府對信用信息有效控制的同時,也增加了政府的負擔,不利于信用市場的發展。

(三)合作備忘錄中信息披露程序的不完整

合作備忘錄著重規定了具體激勵措施與實施單位,其內容更多是對各簽署備忘錄部門依名單行使激勵職責的明確,信息披露也只是從政府對企業監管層面出發(涉及名單公開與資格補錄、撤銷),不涉及政府在聯合激勵中的行政信息。備忘錄信息披露程序的不完整性,主要表現在守信名單企業具體激勵措施實施信息的非公開化,也就是政府部門反饋激勵措施執行信息的不透明。

備忘錄中規定由該領域主管部門公布守信名單,但激勵措施實際執行情況并不在信息公開范圍內。激勵措施實際落實狀況的公布,不僅對接政府信息公開、透明高效政府建設,而且為各市場參與主體作出選擇提供更加全面的信用評估信息。

政府部門給予守信企業聯合激勵,本質上是政府對行政權力進行的一種傾斜性合理配置,公布相關部門聯合激勵的執行情況,將傾斜行使的行政權力置于各方監督,則聯合激勵政府工作下有機整合的部門職能能夠在有效監督中實現權盡其能、權盡其效的目標。再加上,如何降低行政權內外、上下協調成本以及提升政府信用是我國政府轉型的兩大難題。

在聯合激勵推進過程中,公布具體激勵措施的實施信息,也就是進一步公開政府部門行政權力的行使,正是對高效陽光政府建設的積極回應,從而提高公眾對政府信用的評價。

對企業以及其他各方而言,相關部門對激勵具體實施信息的披露,一方面使企業合作方以及社會公眾方能夠對企業能力作出更加可信的預判從而選擇相應的商業行為(可產生利潤空間)或消費行為(如對有消費偏好的人)另一方面,此部分信息的披露還會關系來自企業或他方的申訴或舉報。

(四)守信激勵機制第三方監督的缺失

激勵機制的良性運行離不開完備的監督制度。合作備忘錄動態管理體系中僅涉及政府相關部門對守信企業的監管,缺少第三方監督的相關規定,包括第三方以何種方式進行監督、政府如何處理等問題。

從現代公共治理理論上看,政府社會管理逐漸呈現多元共同治理的趨勢以滿足人民需要、社會需求,制度績效的發揮客觀要求政府聯合市場以及社會主體共同參與。這種共同治理具象到守信聯合激勵中,就是行政主體憑借所掌握的企業信用信息,將聯合獎勵作為市場監管與社會治理的重要治理工具,在調動各方主體參與信用秩序建設、享受信用成果的過程時再輔助多元化監督鞏固。

“簡政放權”作為政府與市場、社會主體不斷磨合的產物,它的出現說明政府、各社會主體在社會、市場治理中都有其應扮演的角色與功能,于守信激勵監督中兩者不是替代而是互補關系。守信激勵監督機制的建設離不開多線性監督方式與多樣性監督主體,將第三方監督排除會制約機制良性運行、共同治理目標的實現。

微觀上,政府機構有限理性特性決定其權力行使的邊界性,政府權力的局限性亦決定了政府監督權力行使存在漏洞,由此在實施政府監督權力的過程中易產生有限介入的障礙,繼而帶來信息溝通不暢、政策實施效果不如預期等阻礙監督的弊端。為克服政府監督權力介入的局限性,縮小政策實施目的與效果的偏差,選擇將政府的監督權力擴展到社會組織路徑成為必然。

第三方監督機制的引入與延展、不斷吸納的新監督主體與創新監督方式在豐富監督體系的同時助推政府職能轉變。合作備忘錄中相關部門對守信企業信用信息單一式的監督模式容易使政府落入自律監督失靈的漩渦,催生腐敗與濫用權力,從而損害政府的公信力。


三、加快守信激勵機制運行的建議


通過對合作備忘錄內容的梳理,我國依托合作備忘錄規定而建立的企業守信激勵機制存在上述四大缺陷。為確保到2020年實現守信激勵機制全面發揮作用的目標,結合國外信用體系建設的經驗,提出如下改進建議:

(一)深化區域合作:部省協同聯通多行業、多領域,提高企業守信意識

從2016年,廣東省政府提出建立泛珠三角合作機制,到2018年江浙皖滬四省市合作實施以區域為單位對誠信企業聯合激勵致力區域信用建設,守信聯合激勵已經表現出跨地區、跨領域的傾向。在多省市均在謀求區域聯合激勵的背景下,政府應發揮其信用建設的中堅作用,加快多領域聯合激勵協議達成的步伐,最終實現全領域的守信聯合激勵,讓所有企業參與全國信用體系建設的同時能夠獲利。

充分利用多部門協議并擴充全國信用信息平臺服務功能,建設多功能、廣覆蓋的一體化信用信息平臺,便于企業信用信息的分享,降低部省間以及部門間信息溝通成本。以政府行政權力為先導手段深入開展企業守信激勵,不斷拓寬守信激勵機制覆蓋的行業或成員,以點帶線、以線成面深入推進守信激勵的局面,進一步建立健全區際、域內、部省間信用體系合作機制。

機制的完善需要外力強制推動,但內力約束是起決定性作用。加深領域合作在一定程度上推動了守信觀念的傳播,營造了守信的氛圍。要讓信用理念不斷滲透到社會主體的生產與生活中,增強信用意識的約束力,通過自上而下的推動,最終形成以下促上可持續運行的守信激勵機制。

(二)企業信用評級的過渡路徑:從完全政府主導邁向政府推動、市場合作

綜觀全球信用體系構建方式,信用評價模式主要有以美、英為代表的純市場化運作模式,以德、法為代表的二層次“歐洲模式”以及以日本為代表的行業協會管理模式。

我國的信用建設路徑和社會狀況與西方國家完全不同,尚不具備成熟的“國家——社會”結構與完備的信用市場架構。

雖然我國信用市場需求量大,但現階段純市場化要求的美國模式在我國欠缺生長土壤與生存基礎,作為中國信用市場發展模式不適合;我國行業協會仍處于自身發展、政府推動階段,協會自身發展尚不完善,也無法滿足日本模式的要求。

此外,隨著金融危機席卷全球,各國紛紛進行信用評價機制改革,認識到該機制的構建不能只依賴政府或市場一方。

基于以上衡量,構建政府、市場與社會協同合作機制成為危機后探索信用體系建設的新方向。依據我國目前信用評級市場供求關系、信用評級的國際化趨勢以及信用理念的深化等因素,在原有信用評級機制中不斷擴大市場化運作比例具有現實契機。

加上,我國信用體系建設晚于西方,先天不足直接影響擴大市場化運作的評級機制的后勁發揮。為彌合這一缺陷,在信用評價體系建設的過渡期還需以政府為主導,無論是在法律制度規范,還是相關機制運行都需要政府以強制力推動。

在我國企業信用評級制度的構建中,政府應改變“全能政府”的角色,對信用評價機制中評級符號、標準、程序和方法等可市場化的要素回歸市場運作。政府的法律規制手段不應只局限于上述要素。

政府主導下的信用評級機制的“主導力”首先表現為需要制定專門的信用制度法規,改變當前分散化、低層級的信用管理局面,以強制力推動信息公開,將市場的歸于市場,逐漸培育發展我國信用評級市場。政府“主導力”還體現在其應著眼于評級市場的監管,形成相對成熟的市場準入、退出、評級機構運作和業務監督等監管體制。通過政府主導、市場運作的模式將自發、及時的市場優點與強制、權威的政府治理長處相結合,最終完成市場本位、市場主導的信用評級機制建設。

(三)完善激勵信息披露:建立激勵信息公開法律對接機制,構建信用信息公開法制框架,推動各方履行義務

首先,明確信息公開主體、公開義務、程序、界定信用信息是否公開等,給予信用信息公開以健全的法制保障。

德國《信息自由法》成為德國信用信息公開的基礎;歐盟《數據保護指令》進一步明晰信用信息公開的邊界與義務;美國通過《信息自由法》《陽光下的聯邦政府法》《公平信用報告法》《聯邦咨詢委員會法》等法律構建了美國信用體系中信息公開制度。

我國有關信用問題的規定分散于《公司法》《合同法》《票據法》等法律,但都沒有明確信用信息披露程序,法律規范的缺失賦予信用信息掌握主體可自由衡量是否披露的權利,強制性信息披露轉變為任意性,加深了信用信息的封閉性。建議以一部專門性信用法律的形式對信用信息進行集中性規定。

同時,信用信息的披露往往會牽涉多重主體,單靠專門性法律規制略顯單薄,應聯合其他領域出臺的信息公開規范,形成一套完整的、互聯互通的信息披露框架體系,為企業守信激勵機制提供規范支持。為應對法律修訂,政府部門應將新條例與合作備忘錄中守信激勵信息公開進行對接適用,及時更新完善備忘錄相關規定,建立信息披露法律新變化與合作備忘錄信息公開規定之間的動態鏈接調整機制,拓寬信用信息公開邊界,確保守信激勵信息公開主體依法承擔義務。專門性法律與其他領域的信息公開法律共同構成信用信息公開的法律制度框架,結束當前信用規范碎片化、信息公開缺失的狀態。

其次,政府部門反饋激勵執行信息的不透明歸根結底是政府行政信息的不公開。我國信用體系建設以政府為主導,信用信息大多分散于政府部門,容易形成信用信息分割和壟斷的問題。在有法制保障的前提下,依賴政府推進的守信激勵機制,公開政府依法作為至關重要,公開反饋執行信息要求政府依法履行信息公開職責。跟進建立激勵信息披露共享一體化平臺,以外力督促讓政府義務履行處于可監督狀態,從而實現當紅名單中的人員享受相應的部門或政府出臺的激勵或優惠措施時,機制能夠有相應的執行反饋、激勵信息公開等動態協同,推動對守信人員激勵行為的透明化和合法化。

(四)強化第三方監督:完善守信激勵監督法律程序,建立第三方反饋通道

無論是美國信用體系模式還是歐洲模式、日本模式在社會大眾監督基礎上均設立獨立的信用監管機構,其中美國模式還吸收行業協會進行監督,為社會大眾監督設立暢通的反饋通道。設置囊括政府、大眾、行業協會在內的多方監督方式成為信用體系建設的必然選擇。但我國守信激勵機制中只規定主管機關監管與相關部門監督,單一的監督方式無法與現階段信用信息多方向傳輸需求匹配。這種全能型的政府監管體系只會無端擴大政府監管范圍,在目前中央政府正積極號召并逐步推進政府職能轉變,日益重視監督體系中其他監督路徑建設的背景下,建立協調治理的監督機制,更好地實現對市場運行及其主體的有效監督。

因此,在合作備忘錄中應給予行業協會和大眾以監督空間與規定支持,進一步規定政府接受守信激勵舉報處理與結果反饋程序。完整的法律程序設計需要輔助相關實施工具共同作用才能使第三方監督落到實處。我國統一的信用平臺建設已相對成熟,借助全國統一信用信息平臺,設置第三方投訴通道并且保持監督渠道暢通,將完善我國守信激勵監督脈絡。在政務失信、涉金融電子商務等專項治理活動中,引入信用服務機構,發揮第三方評估和監督作用。同時,政府需要建立配套的工作機制,降低公眾的監督成本,落實監督處理,避免使公眾監督流于形式。做好制度保障的同時,賦予公眾良好的措施保護,能夠進一步激發社會公眾對守信激勵機制建設的信心。


4  結 語

我國7個合作備忘錄構成企業守信聯合激勵機制的法律框架,是守信企業跨部門聯合激勵的開端。合作備忘錄確定了激勵機制四個基礎組成部分,機制體系結構要素基本具備。

但是,我國企業守信激勵機制在激勵范圍、激勵信息披露、激勵對象評級以及第三方監督方面存在不足。

為破解守信激勵機制運行困境,需要不斷拓寬企業守信激勵的領域,健全各方守信激勵合作機制;需要為信用信息公開提供健全的法制保障,明確信息公開主體及義務并敦促承擔;應該走政府推動、市場合作的企業信用評級路徑,實現信用評級制度由國家向市場轉移;建設第三方監督通道,縮短大眾對守信激勵的距離感。

這樣,社會公眾對企業守信激勵的參與度、感受度、認可度才會不斷增強,繼而推動我國企業守信激勵機制建設,形成以政府推動為主導,以社會成員共同參與互動為落腳點,實現信用信息實時共享、有效監督的新局面。



來源:本文選自《征信》2019年第9期,作者為李琦,在讀碩士研究生,主要研究方向為經濟法。


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